Por Luis Martínez (*)
El eje temático lo constituye la posibilidad legitima o no de revocar o retirar del orden jurídico actos administrativo favorables que otorgan derechos al administrado, pero portando vicios que los afectarían.-A tal fin resulta pertinente una cita que proviene de la propia historia jurídica. Transcurrían los años 1.956 y 1.957 cuando en Alemania singularmente en Berlín había un caso de naturaleza asistencial previsional para nosotros, que fuera objeto de examen y resolución por los Tribunales de ese país .- En el supuesto OVG Tribunal Contencioso Administrativo Superior -Berlín Sentencia del 14-11-56 VII-B De Segunda Instancia y Bverag Tribunal Administrativo Federal Sentencia confirmatoria de fecha 25-10-57-se fijo señera jurisprudencia.
Este supuesto es muy conocido pues de allí se extrajo el concepto jurídico y principio general de derecho -Confianza Legitima–Asimismo se estableció el contenido especifico que portaba lo que hoy se conoce como instituto juridico denominado Interés Público.-En verdad de su desarrollo se advierte que él, consistía en un concepto jurídico, que en cada supuesto factico requiere de determinacion.-Esto es un concepto juridico indeterminado-Caso Viuda de Berlín.
Se hallo en el caso ,asimismo,el contenido especifico que poseía el concepto jurídico indeterminado Interés Publico, señalandose que concurria en el supuesto un Interés Público prevalente o preferente. Ello fue el comienzo de la admisión en Alemania del denominado principio de Confianza Legítima, que luego fuera receptado por todo el derecho público contemporáneo con ciertas modulaciones.
La controversia se insertaba en el periodo de post-guerra del cual como se sabe la ciudad de Berlin luego del año 1.945 había quedado dividida y adjudicada en cuatro secciones y a cuatro naciones .Gran Bretaña Rusia Estados Unidos y Francia.
La ciudad de Berlín sin embargo se conocía fraccionada en la porción Occidental (o del Oeste) y la porción Oriental ( o del Este)Esta ultima sujeta al imperio soviético.-
Bajo este contexto geopolitico e histórico, la viuda de un agente publico -Inspector- había obtenido por medio del dictado de un acto administrativo un beneficio de asistencia social a cargo de una Caja Asistencial
La indicada viuda vivía en Berlín Este , al levantarse el muro de Berlín , y con el fin de obtener un beneficio que ya lo venia percibiendo con anterioridad , se le habia impuesto, por reglamentación la necesidad de cumplir con una condición.-Debía fijar residencia en Berlín Oeste.- La beneficiaria cumpliendo con ello se radicó. También cumplió con el deber impuesto como condición de la pensión de obtener un permiso ilimitado de inmigración a Berlín del Oeste El día 23 de Noviembre de 1953 se le reconoce la pensión y con vigencia desde Setiembre de ese año de conformidad a la Ley 131.
Sin embargo en fecha 10 de Octubre de 1.954 se le notifica que cesaría el pago de dicha pensión desde el 31 de Octubre de ese año. Fundándose el Estado que la viuda desde 1.945 residía afuera de Berlín Oeste, que por la división en cuatro partes de Berlín estaba fuera de Berlín Oeste O sea en Berlín Este. Se invoco además que por dicha división estatal, se había disuelto la Caja Asistencial otorgante y no se la sustituyo, En atención a ello el Land de Berlín no tenia competencia para otorgar dicho beneficio de conformidad a la ley 131 citada.-
Llegado el caso a los estrados judiciales alemanes se dicto fallo. Y en segunda instancia se asentaron las pautas rectoras siendo dicha doctrina judicial, confirmada por el Juez Superior Federal Haueisen Kassel. Se trataba de resolver si la Administración legítimamente podía retirar o revocar un acto administrativo favorable -aunque viciado- del orden jurídico Si ello constituía una facultad ilimitada o con restricciones.- Finalmente, como se verá prevaleció este ultimo criterio.
Al establecerse los fundamentos se señalo que el hecho de haberse dictado el acto con sujeción a una ley, como así también que el hecho de invocarse un error jurídico en la aplicación de dicha ley, no eran argumentos suficientes, a fin de la revocación del acto. Pues se señaló era necesario observar, si cual era el verdadero interés publico con contenido de la causa, Se indicó que no siempre el genérico interés publico de la Administración, abstracto, es suficiente y que el verdadero interés público, en el supuesto debería extraerse de lo siguiente: a) en el interés de la Administración de sujetar toda su actividad al derecho y -b)en el interés del administrado a mantener la vigencia jurídica del acto que se impugnaba, si la ponderación debía visualizar la expectativa creada –(confianza) a la vigencia del acto garantizable-pensión-
Desde el derecho positivo se dijo, se enfrentan en colisión, de un lado el acto administrativo favorable, que otorgaba un derecho y reconocía una posición jurídica beneficiosa garantizable.Y por el otro, el interés de la administración a la revocación del acto por motivos de vicios Una colisión de este tipo enfrenta intereses equivalentes, que requieren ponderación de bienes jurídicos contrapuestos.-La pauta a seguir no es la discrecionalidad de la Administración sino la ponderación de ella en relación a las consecuencias jurídicas que surgirían de valoraciones de intereses equivalentes pero contrapuestos y vinculados a posiciones jurídicas opuestas.. Estos conflictos son frecuentes en el Estado de Derecho. sobremanera cuando este es marcadamente Social Y refieren con regularidad por ejemplo a las Expropiaciones y a las decisiones sobre regimenes de sacrificio especial.
Si existe una posición jurídica protegida, debe observarse si la intervención del Estado es gravosa y si existe o no un interés prevalente para el sistema.
La naturaleza jurídica del acto administrativo a retirar es de suma importancia, pues el define la colisión prescindiéndose de su legitimidad o de su carácter viciado Se trata de una voluntad del Estado de Derecho Y por ello es determinante observar el como esa voluntad impacto en la voluntad de aquel que confía en él,-el ciudadano- Y si la vigencias de esas conductas crearon o no expectativas razonables desde el sistema y autorizan a solicitar protección.-
El principio de confianza legitima en el caso concurría pues en el acto administrativo favorable la administración estableció un contenido material, una prestación, y jurídico pues con reglamentación nueva impuso nuevas condiciones al que el administrado se sujetó .confiando principalmente en su permanencia Y así se sometió.(Forsthoff Wolf)
Mirando el interés individual, en el caso, se advertía que el administrado había realizado acciones concretas con el fin de mantener la permanencia del acto. Hay que observar la gravedad del vicio y sus consecuencias y si realmente hay un interés publico predominante. El interés público prevalente en el caso era la confianza legítima del individuo a la permanencia del acto, resultando gravosa la decisión contraria en sus consecuencias. Además se trataba de un caso con finalidad previsional .
Al confirmase el fallo se señalo que el invocar un error jurídico como vicio no era suficiente, a los fines anulatorios por parte de la propia Administración puesto que en derecho publico no se admite ni reconoce derecho a la “auto- impugnación por error”..Además jurídicamente el retiro en el caso se hallaría limitado y excluido pues se trataba de una competencia del área jurídica social (Caja Asistencial)que se hallaba excluida por la ley respectiva.-Tampoco se pueden revocar actos administrativos favorables aun viciados cuando . los vicios suceden en forma sobreviniente. El interés público general debe estar en consonancia con el interés público en La Ley y El Derecho
El Interés Público es un concepto jurídico indeterminado, y por ello en su determinación concreta se debe ponderar el grado del interés que existe por la gravedad del vicio su ilegalidad y sus consecuencias. Jurídicas.- Hay que ver cual es el interés preponderante para el Derecho.
En el Estado de Derechos son garantizables los intereses privados de los beneficiarios, pues existe un interés a no ser defraudados en la confianza legítima y a la continuidad de un acto administrativos favorable, aun viciado, cuando se ha logrado verificar la concreción de un principio general de derecho como la confianza legitima.
Es que el ciudadano no debe sufrir desmedro en sus derechos por error de la Administración. La Administración esta obligada, antes del dictado de su acto, a reunir y comprobar cumplimentado todos los requisitos y condiciones de juridicidad del mismo. Y debe fiscalizar antes y al momento de dictarlo. El ciudadano no participa en el procedimiento ni en el acto de otorgar el acto administrativo .Tampoco revisa ni posee facultades confirmatorias del mismo. Si se trata de una actividad de la Administración que resulta viciada por errónea aplicación de la ley, pero no imputable al administrado, sino que ello solo puede ser atribuible a la Administración.
únicamente se puede decidir frente al Interés Público Preponderante
La Imposibilidad de revocar un acto administrativo regular en Argentina, nuestra Corte Suprema lo hallo en el conocido caso «Carman de Canton, Elena c/Gobierno Nacional Fallos 175:367- de donde se derivo el principio de Cosa Juzgado Administrativa y el principio de Estabilidad del Acto Administrativo.
También hallamos este principio en el caso “Columbia” citado en Revista de Derecho Administrativo Num 9/10-139.Ver Coviello ,Pedro en RAP-1ra Ed 2013 pag 31
Se lo conoce al principio bajo la denominación de “Protección”;”Confianza Legítima” “predictibilidad” “Confianza Expectativa” y también como “Seguridad Jurídica”.
En su contenido como bien lo señala el jurista Pedro Coviello , en realidad es la seguridad en relación a la persona , tanto en su libertad como en sus bienes todo lo cual permite razonablemente programar su propia vida .Derivada de la fe humana en la corrección del Estado de Derecho tanto en lo que hace como en lo que promete ,siendo ello lo que el derecho debe proteger.
Hay una especie de seguridad jurídica general y una especial desde el particular hacia la Administración que es la confianza legítima .Ver; Confianza Legítima en la Jurisprudencia Federal” en EL Derecho Administrativo Hoy-16 Años Después”-Universidad Austral Facultad de Derecho Ed R .A .P. 1ra Edición Buenos Aires 2013
Asimismo se señalo que la Buena Fe .opera como un elemento o compuesto subjetivo de la Confianza Legitima protegible, siendo de su lado los derechos adquiridos, aquellos que se hallan consolidados en el patrimonio de las personas.
Conforme doctrina indicada, a fin de que concurran los requisitos de este principio, deben existir
a)hecho idóneo generador de la Confianza Legítima b)buena fe de aquel que la invoca c)una conducta precedente. Esto equivale a la de –un buen padre de familia-un comerciante diligente- o de una persona adulta consciente y previsora.
Todo ello genera o crea una determinada situación jurídica, de confianza así legítima, concretando un derecho subjetivo del administrado que lo habilita a solicitar no solo su reconocimiento sino también su expresa protección.
Su fundamento se halla en el propio preámbulo constitucional, al señalarse allí el postulado de “Afianzar la Justicia” del mismo modo en los artículos 14-16-17- y 18 de la Constitución Nacional 1.853/1.994 Por lo demás así se entendió en Fallos:175:368 y 327:5356
Finalmente se señalo que como no existe culpa ni dolo y si un acto gravos se trata de un caso particular de “Equidad”
El principio fue reconocido en la Corte Suprema de Justicia de la Nación en Fallos:293:617-Los Pinos; Fallos:298:223 Maderera Lanín; Fallos 302:1.065
El Principio de Confianza Legitima ,aunque con la nominacion de Espectativa Legitima en relacion a nuestra provincia fue desarollada por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en una sentencia dictada por la Cámara Contenciosa Administrativa del Chaco Sala II-y que habia sido revocada por el Superior Tribunal de Justicia de nuestra provincia -caso “Kec Sergio L y otros c/Municipalidad de Coronel Du- Graty s/ Demanda Contenciosa Administrativa-de fecha 23 de Marzo de 2015 (CSJ35/2013 (49 K)/C S 1
En el caso, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dejo sin efecto el fallo definitivo otorgado por el Superior Tribunal de Justicia del Chaco.- Expreso que como ya se había indicado en el caso “Ramos” Fallos 333:311 la conducta del Estado Municipal podría haber generado una legítima expectativa , merecedora de protección por parte de la Administración. Y que en consecuencia y en definitiva la Cámara tuvo la intención de cumplir con la manda constitucional del art 14 de la Constitución Nacional-
Se señalo en esta oportunidad que si bien la Corte” ha manifestado reiteradamente que la estabilidad de los actos administrativos cede cuando las decisiones revocadas carecen de las condiciones esenciales de validez por hallarse afectada de vicios graves y ostensibles ,su forma ,competencia o contenido ,dictada sobre la base de presupuestos fácticos manifiestamente irregulares, reconocidos o fehacientemente comprobados , o …fue dictada a raíz de un error grave de derechos (Fallos:258:299. 265;349 entre muchos)”En estos casos la facultad revocatoria encuentra justificación en la necesidad de reestablecer sin dilaciones el imperio de la juridicidad, comprometida por aquellos actos administrativos irregulares. “Sin embargo en el caso el Superior Tribunal provincial no tuvo en cuenta que el principio general era el de la estabilidad de los actos administrativos y no el de juridicidad”
Y afirmo “ no existe ningún precepto de la ley que declare inestable , revisible revocable, o anulable los actos administrativos de cualquier naturaleza y en cualquier tiempo , dejando los derechos nacidos o consolidados a su amparo a merced del arbitrio o del diferente criterio de las autoridades, cuyo personal sufre mutaciones frecuentes por ministerio constitucional, legal o ejecutivo”(Fallos:175:368).- Es que el ejercicio de la excepción a la estabilidad de los actos administrativos requiere interpretación restrictiva.”
En este caso corresponde dejar sentado que el único voto disidente- del Ministro Toledo- dejo sentado- reafirmando posturas anteriores del mismo en el sentido que la Administración, como lo señalo la Corte Suprema había perdido su potestad revocatoria señalando concretamente que “en el ordenamiento jurídico local el principio de estabilidad de los actos jurídicos es la regla y la revocabilidad la excepción Ello surge de los arts 124 125 y 126 del CPA-Ley 1.140 de “facto” que tiene como antecedentes los arts 113 114 y117 de la ley 7647 de la Provincia de Buenos Aires” Además “en nuestro Código Contencioso Administrativo Ley 848 en su art 7 se reprodujo la norma contenida en el art 5to del CCA Provincia de Buenos Aires “ .-
Este voto en disidencia con la mayoria revocadal remarco “A partir del mencionado caso Carman de Canton ,los autores en general están de acuerdo que los requisitos para que un acto administrativo tenga estabilidad son a)acto administrativo individual o unilateral b) que de él hayan nacido derechos subjetivos c)que este notificado al interesado. D)que sea regular sin vicios groseros que lo afecten como la competencia y la forma e)que no haya una ley que faculte su revocación “(Gordillo Tratado de Derecho Administrativo pag IV-4).- Edicto también “el acto administrativo municipal (Ordenanza 383/03)reúne todas las condiciones ,no presentando vicios de gravedad en sus elementos esenciales de forma y competencia ,ni incurre en error grave de derecho que linde con la incompetencia ,por lo que el pronunciamientote la Sala Segunda de la Cámara Contenciosa Administrativa debe ser mantenido y ratificado, acorde a lo fallados por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (v.gr. Fallos255:231;258:299;265:349; 293:139 ;295:1020 entre otros” Finalmente aplico los principios de Seguridad Estabilidad y Legalidad sobre los que señalo “El respeto de los principios …es también de interés y de orden publico”(Marienhoff M. Caducidad y revocación de Concesión de Servicios Públicos Pag 54 y ss.) además rescato el Principio Republicano de gobierno que deviene de la Constitución, Principio de División de Poderes y Poder Independiente.
En el plano internacional, en el derecho continental europeo, se puede advertir la existencia de un Código Europeo de la Buena Conducta Administrativa –articulo 10- donde expresamente se impone que el agente publico como la Administración deben observar conductas coherentes .El administrado tiene derechos a que se respeten las razonables y legítimas expectativas , en relación a aquella que debe observar la Administración.
De igual manera en España en concreto en su “Régimen Jurídico de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo Común” en su articulo tercero, se impone el deber de respetar la confianza legítima y el principio de buena fe .Al principio lo tienen incorporado en sus respectivos órdenes jurídicos Colombia ,Venezuela,Costa Rica ,Brasil ,México ,El Salvador ,Chile, Uruguay y Perú.
El principio de Confianza legítima originada en la doctrina pretoriana alemana, como se ve y con modulaciones propias se ha expandido al mundo jurídico europeo americano y a nuestras doctrinas tanto nacionales como provinciales.
En síntesis y como se advierte la confianza legítima como principio, puede resultar preponderante y por ella merecedora de protección. Se puede concluir entonces que corresponde su resguardo en las siguientes circunstancias: a) cuando se trata de decisiones que otorgan prestaciones b)cuando el beneficiario ha confiado en la permanencia del acto administrativo c)cuando la confianza es pasible de protección d)su interés en la protección de la confianza legitima prevalece frente al interés publico genérico(aquí debiera considerarse las situaciones vulnerables del nuevo Código Civil y Comercial ) y finalmente cuando el acto de revocación es gravoso y humanamente exista otra medida posible.
No seria objeto de protección dicha confianza – a)cuando se obtuvo el acto por medio fraudulento imputable exclusivamente al administrado b)cuando el beneficiario conocía la ilegalidad del acto o debía conocer ello respecto del acto favorable c)cuando la ilegalidad del acto se reputa imputable solo al beneficiario d)cuando los hechos demuestran que el beneficiario del acto no expreso su voluntad de ser beneficiario.
(*) Cámara Contenciosa Administrativa Resistencia
